Audit Février 2003

Pour apprécier l’évolution des trafics entre 2001 et 2020, la mission s’est fondée sur les prévisions figurant dans les schémas de services collectifs de transports :

- pour la route une croissance de 50% minimum ;

- pour le trafic ferroviaire de voyageurs une croissance du même ordre mais qui dépend beaucoup de la construction de nouvelles lignes à grande vitesse ;

-pour le trafic ferroviaire de fret, les prévisions figurant dans ces schémas lui ont paru surestimées dans la mesure où l’effet d’offre résultant des nouvelles infrastructures, qui a un impact sensible sur la demande de transports de voyageurs, ne paraît pas jouer dans les mêmes proportions pour le transport de fret.

Ces taux de croissance mettent en évidence que, pour continuer à disposer d’un système de transports performant, sûr et qui réponde aux besoins des particuliers et à ceux de l’économie dans l’espace européen, notre pays doit continuer à développer une politique d’investissement dans les infrastructures de transports.

Ce financement direct sur crédits publics impose de choisir les investissements en tenant le plus grand compte des résultats des études économiques, en s’efforçant notamment de rapporter le bénéfice socio-économique actualisé à la contribution publique nécessaire à l’équilibre des opérations envisagées.

3. Les grands projets d’infrastructures ont tous, dans des proportions variables, un intérêt national et un intérêt régional, voire local. Il est donc souhaitable que les collectivités territoriales et notamment les Régions continuent d’être étroitement associées aux études et à la mise au point des projets, ainsi qu’à leur financement. La mission a pris comme hypothèse de travail la poursuite de ces cofinancements.

En outre, certains projets présentent un fort intérêt européen. Si le cofinancement communautaire existe bien, il reste faible en regard du coût souvent très élevé des projets.

4. La mission a pris acte de la nécessité, mise en évidence par plusieurs rapports (Cour des Comptes, Conseil général des Pont et Chaussées) d’augmenter les crédits consacrés à l’entretien et à la restauration des réseaux d’infrastructures. Ceci est notamment valable pour le réseau fluvial qui a trop longtemps souffert de crédits d’entretien insuffisants. Il existe également des besoins financiers significatifs pour l’entretien et la réhabilitation du réseau routier. Quant au réseau ferroviaire, RFF a fait état d’importants besoins d’investissements de régénération. La mission a intégré dans ses perspectives financières l’augmentation souhaitée des crédits correspondants pour chacun de ces réseaux mais n’a pas mené sa propre évaluation de ces besoins.

5. La mission a mis en évidence les délais très importants d’études, de concertations et de procédures préalables au démarrage des travaux des grandes infrastructures. Elle évalue à 10 à 12 ans le délai qui peut séparer le début des premières études préalables au débat public du démarrage effectif des travaux. La mise en service intervient donc 14 à 17 ans après le lancement premières études. La mission souligne que pour être réaliste et performante, la programmation doit bien intégrer ces délais.

6. Compte tenu des besoins en fonds publics nécessaires au financement des grandes infrastructures, la mission insiste sur la nécessité de bien contrôler les coûts prévisionnels des opérations. Elle constate en particulier que le coût des opérations en milieu urbain ou périurbain a tendance à augmenter très fortement, ce qui est préoccupant. La mission suggère que, pour des opérations difficiles, par exemple les contournements d’agglomérations, les infrastructures en Ile-de-France, ou encore les infrastructures dans des zones sensibles, il soit constitué des équipes dédiées ayant la responsabilité de ces opérations et un temps suffisant à y consacrer. Elle suggère aussi que les études préalables au débat public soient suffisamment approfondies pour permettre, pendant le débat, un dialogue fondé sur des estimations réalistes des coûts et des capacités propres de financement du maître d’ouvrage. Il convient en particulier d’avoir à l’esprit qu’une concession autoroutière est juridiquement fragile si le taux de subvention par des fonds publics est trop important.

7. Les opérations ont été évaluées au regard de leur rentabilité socio-économique, des besoins en fonds publics qu’elles nécessitent, des enjeux qu’elles représentent pour la politique européenne des transports, pour l’intermodalité, la sécurité routière, l’environnement, l’aménagement et le développement durable du territoire et en s’assurant qu’il a bien été tenu compte des possibilités offertes par une meilleure utilisation des infrastructures existantes.

En ce qui concerne le projet d’écluse fluviale de Port 2000, la mission réserve son jugement dans l’attente de l’achèvement des études techniques, socio-économiques et financières du projet et de ses alternatives. L’objectif est de ne pas défavoriser la voie d’eau dans la desserte de Port 2000.

La mission recommande que la restauration indispensable du réseau, notamment de sa partie la plus importante pour le transport de marchandises, puisse être effectivement réalisée, ce qui suppose une augmentation des ressources propres de Voies navigables de France.

Dans le domaine routier, une première distinction doit être faite entre les autoroutes concédées, les routes nationales interurbaines, les opérations en milieu urbain et les projets en Ile-de-France.

Il convient tout d’abord de signaler qu’en vertu des concessions déjà accordées, 290 nouveaux kilomètres d’autoroutes sont aujourd’hui en travaux et 466 kilomètres doivent encore être lancés. Il faut y ajouter près de 900 kilomètres d’élargissements, déjà prévus dans les contrats de concession existants, à réaliser dans les années à venir sans apport de fonds publics.

En ce qui concerne les projets nécessitant une subvention publique, la mission considère que la priorité doit être accordée à l’achèvement du réseau national structurant (grand itinéraire Nord-Sud dans les Alpes alternatif au couloir rhodanien et achèvement de la grande liaison Est-Ouest entre Lyon et Bordeaux ), au doublement des grandes liaisons en voie de saturation (Amiens-Frontière belge, Thionville-Nancy), ainsi qu’aux contournements des grandes agglomérations dont les rocades sont aujourd’hui en voie d’engorgement. Néanmoins, la plupart de ces projets ne sont pas en état d’être réalisés avant la fin de la période 2003-2020.

D’autres projets, bien que moins prioritaires aux yeux de la mission, sont susceptibles techniquement d’être réalisés plus rapidement.

La mission considère que la poursuite de la croissance du trafic, l’amélioration de la sécurité, les objectifs d’aménagement du territoire et d’insertion dans les réseaux européens nécessitent de réaliser des investissements sur le réseau routier structurant. Pour évaluer les besoins de financement, la mission a retenu comme hypothèse qu’un aménagement en voie express à 2 x 2 voies est nécessaire dès que le niveau de trafic atteint 15 000 véhicules par jour.

Les besoins ainsi estimés rejoignent globalement les estimations de la direction des Routes.

Ces opérations sont le plus souvent des contournements non autoroutiers dont la réalisation serait très utile pour soulager les zones centrales des agglomérations engorgées par la superposition de diverses catégories de trafic. La mission relève que ces projets sont très complexes et particulièrement coûteux.

Un nombre important des opérations auditées paraissent durablement paralysées. La mission estime qu’il importe d’achever au plus tôt certaines rocades et radiales, qui manquent actuellement au réseau structurant pour constituer des itinéraires physiquement continus et pour permettre au trafic régional et national d’accéder aux pôles de vie et de développement économique de l’agglomération parisienne.

En revanche, les opérations franciliennes n’appartenant pas à ce réseau structurant doivent faire l’objet d’une réflexion associant l’Etat et les collectivités territoriales, au premier rang desquelles la Région, quant aux fonctions urbaines à leur attribuer et aux politiques d’aménagement qu’elles serviront, ce qui amènera sans doute à revoir à la baisse leurs caractéristiques et donc leur coût.

10. Projets ferroviaires.

Deux projets ont été considérés par la mission comme des " coups partis ". Il s’agit de la première phase de la LGV Est, qui est en cours de travaux, et de la concession de la liaison Perpignan-Figueras, pour laquelle les négociations sont bien avancées. Ils n’ont donc pas été véritablement étudiés par la mission.

b) S’agissant des autres projets ferroviaires, la mission considère que cinq projets présentent un intérêt particulier. Ce sont dans un ordre décroissant d’intérêt :

1/ le contournement de Nîmes et Montpellier, indispensable au développement des échanges de voyageurs et surtout de fret avec l’Espagne ;

2/ la ligne du Haut Bugey ;

3/ et 4/ la branche Est de la LGV Rhin-Rhône et/ou la LGV Sud Europe Atlantique, sachant que la première est plus avancée tant au plan des études qu’à celui de la recherche d’un plan de financement ;

5/ la LGV Bretagne-Pays de Loire.

Pour la LGV Sud Europe Atlantique, la mission préconise en outre l’enchaînement rapide des deux phases.

Dans le domaine des voyageurs, d’autres projets sont en cours d’études, mais pour une réalisation plus lointaine.

Dans le domaine du fret ferroviaire, la mission souligne les fortes incertitudes qui pèsent sur l’évaluation des besoins de capacité. Néanmoins, il lui semble que la première phase du contournement fret de Lyon pourrait être nécessaire en fin de période en fonction notamment de l’augmentation du trafic de fret Nord-Sud.

11. Des montages innovants peuvent contribuer à diminuer les besoins en fonds publics en contrepartie d’une prise de risque accrue par la sphère publique. Ces montages reposent en effet sur la prise en charge, par les collectivités publiques, de risques que le secteur privé ne maîtrise pas. Ils requièrent donc une analyse fine, projet par projet, de ces risques, ce qui suppose de développer les compétences afférentes. Dans le cas du ferroviaire, ces montages peuvent minimiser l’impact sur la dette de RFF. Le cas de la liaison CDG Express en est une illustration intéressante. De tels montages pourraient également être étudiés pour certains projets de LGV. Ces schémas ne peuvent toutefois modifier substantiellement les besoins en fonds publics liés à l’insuffisante rentabilité des projets.

Le lissage dans le temps des contributions publiques présente pour sa part des avantages et inconvénients analysés dans le rapport mais nécessiterait une révision des textes existants.

De plus, la mission préconise que les péages appliqués au fret soient a minima portés à un niveau permettant la couverture des coûts marginaux d’usage, même si elle est consciente que cette évolution est délicate en raison de la situation financière actuelle de l’activité fret de la SNCF. La mission préconise aussi que la réflexion soit poursuivie sur la tarification applicable aux TER afin que celle-ci reflète à terme les coûts complets d’infrastructure. Cette augmentation, qui devrait être compensée par l’Etat aux Régions, fournirait à celles-ci un meilleur instrument de gestion en rapprochant les prix qu’elles payent du coût réel du service.

Cet arbitrage dépasse bien entendu le champ de compétence de la mission et sera éclairé par le débat parlementaire prévu au printemps.

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